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Procédure et gestion des terres du Domaine national : Décryptage des sources des conflits fonciers et esquisses de solutions

28 février 2023

Comme l’a indiqué Mamadou Moustapha Dia, coordonnateur du Procasef, dans son message d’ouverture, l’objectif principal de cet étalier vise une facilitation de la mission d’information des acteurs, tout en atténuant les risques liés à une mauvaise compréhension du projet, dans un contexte de prolifération de conflits fonciers.

Pour camper le décor, après un rappel sur l’historique du système foncier sénégalais, le consultant Macodou Sall est revenu sur les Procédures de gestion qui varient selon que les terres relèvent du domaine de l’Etat ou du domaine national. Dans sa présentation ponctuée de riches échanges avec les participants, il a souligné la création d’une catégorie foncière nouvelle : le domaine national qui fait l’originalité du système foncier sénégalais, car étant un vaste espace regroupant des terres qui n’appartiennent ni à l’Etat, ni aux collectivités locales, encore moins aux populations. Il présente une superficie estimée en 1964, sur près de 95% du sol sénégalais.

L’unification du système foncier : la consécration du régime de l’immatriculation

Selon Monsieur Sall, la suppression du régime du code civil et du régime coutumier (art 14 et 16) note le triomphe du régime de l’immatriculation, avec cependant, la création de deux ensembles dans la structuration du système foncier sénégalais :
Les terres du domaine national avec un droit d’usage, sont subdivisées en deux sous-ensembles : le domaine de l’Etat (domaine public, domaine privé) et les titres fonciers appartenant aux particuliers

Quels sont les terrains dépendant du domaine national ?

Dans sa première composition, selon le consultant, le domaine national comprend des terres réparties en quatre catégories : les zones urbaines, les zones classées, les zones des terroirs et les zones pionnières.

-Les zones urbaines (art. 5 LDN) sont constituées par les terres situées sur le territoire des communes et des groupements d’urbanisme (quid de la communalisation intégrale: loi n°2013-10 du 28 décembre 2013).

-Les zones classées (art. 6 LDN) sont constituées par les zones à vocation forestière ou les zones de protection ayant fait l’objet d’un classement dans les conditions prévues par le code forestier.

-Les zones de terroirs (art. 7 et 8 LDN) correspondent aux terres qui sont régulièrement exploitées pour l’habitat rural, la culture ou l’élevage.

-Les zones pionnières (art. 7 LDN) correspondent aux autres terres ; il s’agit de terres à vocation de réserve temporaire destinées à être aménagées et à être affectées par décret soit à des collectivités territoriales, soit à des associations coopératives ou à tous autres organismes créés ou contrôlées par la Puissance publique.

Procédure de gestion des terres du domaine national

Toujours selon M Sall, la procédure de gestion proprement dite varie selon qu’il s’agit de lotissement ou d’affectation individuelle.

S’il s’agit de lotissements (le plus souvent en zones urbaines), il y a en principe une délibération de conseil municipal décidant de la réalisation du lotissement; une centralisation et transmission par le Maire au chef de bureau des domaines, pour instruction des demandes d’attribution de parcelles; puis un examen des demandes par une commission d’attribution dont la composition est fixée par décret;

Ensuite le procès-verbal d’attribution de cette commission donne lieu, après approbation du préfet et avis de la CCOD, à l’immatriculation du terrain au nom de l’Etat et l’établissement de baux au nom des attributaires qui sont approuvés par le Gouverneur de région.

Maintenant s’il s’agit d’attribution à titre individuel (le plus souvent en zones de terroir), le principal mode d’accès aux terres du domaine national, reste l’affectation.

Souvent, c’est la régularisation d’une « occupation foncière » pour faire reconnaître un droit « d’usage » par la communauté; elle est délivrée à titre personnel pour conférer à son bénéficiaire l’autorisation d’exploiter une parcelle du domaine national; mais ne confère qu’un droit d’usage.

Toujours dans la procédure, elle est effectuée sous forme de délibération du Conseil municipal, approuvée par le représentant de l’Etat (le Préfet, le Sous-préfet et, depuis un décret du 16 septembre 2020, le Gouverneur pour les délibérations sur les terres de plus de 50 ha).

Cependant, elle concerne de plus en plus des investisseurs détenteurs de projets à caractère économique (agro-business, activité industrielles…) sur des terres de grande superficie, ce qui engendre souvent des litiges.

Quelles sont contraintes majeures de la gestion des terres du domaine national ?
Dans son lot, Macodou Sall le panéliste note d’abord, les terres exclues des systèmes de garantie immobilière, mais aussi l’affectation qui est le titre conféré sur les terrains du domaine national et exclut toute propriété du sol et l’impossibilité d’affecter la terre en garantie hypothécaire qui ont des conséquences sur la productivité, du fait de la non couverture des besoins de financement. A cela s’ajoute une législation qui exclut les acteurs étrangers à la collectivité.

L’objectif de fixer la population paysanne à la campagne et de mettre la terre à la disposition de ceux qui l’utilisent et la stratégie de développement endogène impliquant une exploitation personnelle de la terre par les membres de la collectivité, ont justifié le régime juridique mis en place en 1964: l’obligation d’appartenance à la collectivité

Mais cela entraine des conséquences comme l’exclusion des Sénégalais appartenant à d’autres collectivités, et a fortiori, les investisseurs étrangers. Ce qui constitue une disposition manifestement inadaptée au nouveau contexte.

A cela s’ajoutent la résilience de la propriété coutumière et des institutions traditionnelles. L’autre source de malentendu est que la LDN a supprimé les droits fonciers coutumiers avec le principe de mettre la terre à la disposition de ceux qui la travaillent, mais avec pour autre conséquence, la marginalisation des « maîtres » traditionnels de la terre. Ce qui a eu pour résultat des résistances socioculturelles vigoureuses et du rejet du droit foncier moderne. Cette résistance a revêtu, en fonction des localités et du poids des croyances, des formes diverses et une intensité variable

Toujours dans les contraintes majeures de la gestion des terres du domaine national, surgit l’absence de définition de la notion de mise en valeur.

La mise en valeur est un élément fondamental dans le système d’administration du domaine national. Elle conditionne l’accès à la terre en même temps qu’elle constitue le principal motif de la désaffectation, qui ne peut être prononcée principalement que parce qu’il y a absence ou insuffisance de mise en valeur. Malgré son caractère stratégique, la notion de mise en valeur n’a jamais été définie officiellement. L’arrêté préfectoral prévu à l’article 10 du décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 et qui devait permettre de fixer, pour chaque terroir, les « conditions de mise en valeur minimale » n’a nulle part été pris. Il n’existe, dès lors, aucune norme de référence officielle pour juger du caractère satisfaisant ou non de la mise en valeur.

Selon le consultant, l’incessibilité et l’intransmissibilité des droits d’usage ne favorisent ni la mobilité foncière ni l’investissement agricole et sa pérennisation, mais à cela s’ajoute l’absence de matérialisation des limites des collectivités locales.

Plus clairement, selon l’expert, la très grande majorité des collectivités locales n’ont pas de limites définies. Les textes créant les anciennes communautés rurales, devenues communes, n’indiquent que la liste des villages qui les constituent, sans déterminer leurs limites exactes.

« Il en est de même pour de nombreuses communes créées avant 2013. Cette situation favorise non seulement les conflits entre collectivités, mais rend difficile la gestion du foncier et la planification du développement communautaire dans les zones limitrophes des collectivités. La problématique de la maîtrise de l’espace territorial des collectivités doit être prise en charge à travers une opération d’identification et de matérialisation des limites des collectivités locales, pour en favoriser la gestion des ressources foncières et naturelles ainsi que le développement territorial ».

Retard ou absence de mise en place des instruments de gestion foncière

Toujours dans sa présentation, il ressort que la gestion des terres du domaine national implique une série d’opérations (affectation, désaffectation, surveillance de l’état des sols), qui suppose l’existence d’instruments de gestion foncière, d’outils d’information pour la maîtrise du foncier sans lesquels il est difficile de procéder à une identification précise des parcelles.

Pourtant, l’article 26 du décret n° 64-573 du 30 juillet 1964 susvisé avait prévu la constitution « pour chaque terroir, d’un dossier foncier dont la composition (serait) fixée par arrêté des Ministres des Finances, de l’Economie rurale et du Plan ». Mais cet arrêté n’a jamais été pris.

Ensuite, l’article 21 du décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 réaffirme la nécessité de constituer pour chaque communauté rurale, un dossier foncier et y ajoute même un autre instrument, le registre foncier, dont la composition serait fixée par arrêté conjoint du Ministre de l’Intérieur, du Ministre des Finances et des Affaires économiques, du Ministre chargé du Développement rural et du Ministre chargé du Plan. Là encore, cet arrêté n’a pas été pris.

Toutefois, relève M Sall, pour pallier ces vides, des outils et des procédures ont été expérimentés dans la vallée du fleuve Sénégal. Il s’agit principalement des registres et système d’informations foncières, en référence aux dispositions de l’article 21 du décret n° 72-1288 précité qui n’ont jamais été mises en œuvre, de la commission domaniale élargie (CDE).

Il s’agit d’expériences d’élargissement de la commission domaniale du conseil rural à des représentants des populations et des services techniques présents localement (agriculture, élevage, eaux et forêts, SAED, etc.), dans la perspective du renforcement des capacités des gestionnaires du foncier, du plan d’occupation et d’affectation des sols (POAS) qui est un outil de régulation et de sécurisation basé sur une convention locale négociée de manière participative par les acteurs évoluant dans une communauté rurale, sous l’égide du conseil rural, qui l’adopte par une délibération, avant son approbation par le Sous-préfet.

Pour les autres initiatives, il s’agit principalement :
– de la Charte locale de gouvernance foncière qui est un outil conventionnel visant à promouvoir une participation citoyenne à la gouvernance foncière afin d’en favoriser la transparence dans un climat apaisé au sein de la communauté. Elle a été expérimentée et mise en place par les élus, les populations et les acteurs de la communauté rurale de Fass Ngom (département de Saint-Louis) avec l’accompagnement du Conseil des ONG d’appui au développement (CONGAD).

– de la Charte du Domaine Irrigué (CDI) qui a pour objectif de favoriser une valorisation optimale des ressources en terres et en eau à travers l’exploitation intensive et durable des aménagements hydroagricoles, réalisés ou non par l’État. Elle définit des conditions contractuelles d’exploitation et de mise en valeur des terres du domaine irrigué en déterminant les engagements des parties ( collectivité locale, État, attributaire d’une parcelle irriguée ou affectataire d’une terre).

Les Sources des conflits fonciers
La typologie des conflits fonciers varie suivant que les terres qui en sont l’objet relèvent du domaine de l’Etat ou du domaine national

D’abord les causes structurelles qui sont :

–la non maîtrise par l’Etat de la consistance de son domaine, du fait notamment du caractère non opérationnel du Tableau général des Propriétés de l’Etat (TGPE) prévu par le Code du domaine de l’Etat ;

-la multiplicité des identifiants des parcelles avant l’adoption du NICAD en 2012 ;

-l’absence d’un SGF .

Ensuite, les causes humaines comme :

-existence de lotissements administratifs irréguliers issus de morcellements non autorisés, de changements de destination ou d’attribution dans des conditions opaques ;

-rétrocessions de parcelles attribuées avant l’établissement d’actes de bail au nom des bénéficiaires originels, entraînant une multiplication des notifications ;

-inexistence de supports documentaires relatant la liste des attributions et l’indication de l’identité des bénéficiaires ;

Pour le Domaine public

L’article 9 de la loi n°76-66 du 2 juillet 1976 portant Code du domaine de l’Etat précise que le domaine public est inaliénable et imprescriptible, l’imprescriptibilité étant une conséquence de l’inaliénabilité. En effet, la prescription n’est qu’un mode d’acquisition et, par cela même qu’elles sont inaliénables, les biens du domaine public sont imprescriptibles.

L’inaliénabilité se justifie par le fait que l’aliénation des biens du domaine public irait à l’encontre de leur raison d’être, qui est leur affectation à l’usage du public.

L’inaliénabilité interdit la vente et les démembrements de la propriété mais n’empêche pas l’administration de consentir des droits d’occupation sur le domaine public.

Par conséquent, le domaine public doit être protégé contre les risques de démembrements juridiques et contre les risques de dégradations et d’empiétements.

A cet égard, l’article 20 du Code du domaine de l’Etat précitée prévoit que « Nul ne peut, sans l’autorisation délivrée par l’autorité compétente, occuper ou exploiter une dépendance du domaine public ou l’utiliser dans des limites excédant le droit d’usage qui appartient à tous, sur les parties de ce domaine affectées au public.

Malgré cette protection, l’article 19 du Code du domaine de l’Etat précitée prévoit la possibilité de déclassement de dépendances du domaine public, ce qui a pour effet, si elles sont immatriculées, de les faire entrer dans le domaine privé ou, dans le cas contraire, dans le domaine national.

En l’absence d’encadrement de la procédure de déclassement, ce phénomène constitue souvent une source de détournement de procédure pour permettre une occupation privative du domaine public, phénomène notamment perceptible sur les zones du littoral.

Pour le Domaine national

La grande faiblesse de la loi sur le domaine national, c’est d’avoir généré de nombreux conflits fonciers et de résistances à son application, pour avoir gommé des croyances ancestrales qui structurent les rapports à la fois sociaux et juridiques de l’homme et de la terre.

Il y a d’abord les litiges classiques concernant la législation sur le droit d’usage.

Si le système de gestion des terres du domaine national interdit l’aliénation, la réalité est que ces terres font l’objet de transactions de la part des populations, sous la protection souvent des autorités locales qui formalisent lesdites ventes à travers des délibérations portant affectation.

On note également des attributions irrégulières parce qu’opérées directement par le Président de la collectivité territoriale sans délibération du conseil ou portant sur des superficies inexistantes en l’absence de système cadastral opérationnel.

Ensuite les litiges classiques concernant la législation sur le droit d’usage

L’application de la loi sur le domaine a donné lieu à un contentieux divers et varié, notamment de la Cour suprême.

Cette juridiction a toujours affirmé la compétence du conseil rural à affecter et à désaffecter, conformément à la loi, les terres de culture par délibération. Ainsi la Cour suprême a réaffirmé qu’un terrain du domaine national déjà affecté, ne saurait être affecté régulièrement à une autre personne sans avoir été, au préalable, désaffecté, conformément à la loi.

Elle a également prononcé l’annulation de décisions de conseils ruraux portant désaffectation totale du terrain pour défaut d’exploitation, qui n’ont été précédées d’aucune mise en demeure.

Il en a été également de même en ce qui concerne des décisions de conseils ruraux portant affectation à un héritier intéressé, alors qu’il n’avait pas la capacité d’en assurer l’exploitation, au motif que l’attribution aboutirait à la constitution de parcelles trop petites pour une exploitation rentable.

A cela s’ajoute les litiges liés à l’attribution de grandes superficies de terres :-état des lieux du phénomène: Les acquisitions foncières à grande échelle ont pris une ampleur considérable en quelques années, comme le souligne le rapport de la Banque Mondiale paru en 2010, qui note que les transactions sur les terres agricoles ont porté en 2009, sur 45 millions d’hectares, soit 10 fois plus que ce qui a été enregistré en moyenne dans le courant de la décennie antérieure.

Les données collectées auprès d’organisations de producteurs ou ONG intervenant dans le domaine (Action Aid, Enda Pronat, CICODEV, RADI, etc.), montrent que les surfaces concernées par ces projets d’acquisition foncière à vaste échelle, représentent près de 40 % des surfaces arables disponibles au Sénégal, soit plus de 400 000 ha.

Les transactions foncières à grande échelle concernent aussi bien des projets agricoles que des activités non agricoles et impliquent à la fois des investisseurs étrangers et des opérateurs économiques nationaux et sont la source de nombreux conflits fonciers mis en exergue lors de la dernière rentrée solennelle des Cours et Tribunaux du 18 janvier 2022 par les différents intervenants.

Toujours dans les litiges liés à l’attribution de grandes superficies de terres, il y a :

– les conséquences des transaction portant sur de grandes superficies: elles posent 4 types de problèmes:

• les affectations des terres ne respectent généralement pas les logiques locales de gestion des terres et des ressources naturelles, et sont souvent effectuées sans concertations avec les populations concernées ;

• les terres sont généralement attribuées aux investisseurs privés sans un examen préalable du type et de la finalité des investissements envisagés, ni une évaluation des impacts économiques, sociaux et environnementaux des projets agricoles pour lesquels des terres sont affectées aux acteurs de l’agrobusiness ;

• les investissements agricoles et cultures pour lesquels les terres sont affectées aux investisseurs ne sont pas toujours respectés et beaucoup de superficies ne sont pas mises en valeur ;

• certains investisseurs transforment en baux auprès des services des domaines et à l’insu des communautés rurales, les affectations qui ne leur confèrent qu’un droit d’usage, ce qui soustrait les terres concernées du contrôle des conseils ruraux.

Enfin on note aussi les litiges engendrés par l’immatriculation de vastes superficies de terres situées en zone de terroir au profit de l’Etat.

Ces immatriculations interrogent la notion d’utilité publique qui les justifie car, du fait de la compétence exclusive des Conseils municipaux sur la gestion de ces terres, l’Etat ne peut les immatriculer en son nom que s’il justifie d’un projet d’utilité publique.

En plus de la difficulté de cerner cette notion d’utilité publique, il s’y ajoute que les populations locales ignorent tout du processus d’immatriculation, jusqu’à la survenance d’un litige avec le bénéficiaire de l’attribution.

Quelles les Solutions aux conflits fonciers
Solutions issues de la justice étatique souvent insatisfaisantes

Les conflits fonciers se caractérisent par leur multiplicité, leur diversité et le caractère variable de leurs intensités et de leurs facteurs déclencheurs. Leur gestion est souvent complexe et délicate, surtout lorsque les conflits résultent d’une confrontation de prétentions fondées sur des légitimités et droits différents. Dans la pratique, la justice classique n’est pas souvent saisie pour le règlement des litiges fonciers en raison notamment de son inaccessibilité tant géographique que financière. De plus, de nombreuses informations montrent que même en cas d’intervention du juge, la décision judiciaire qui en découle n’éteint pas le conflit.

Pour une promotion des modes alternatifs de règlement des litiges fonciers

1- La solution des maisons de jus tice ou justice de proximité

Dans le souci de rapprocher la justice du justiciable et d’éviter l’engorgement des cours et tribunaux, les pouvoirs publics ont institué par décret n° 99-1124 du 17 novembre 1999, des Maisons de justice chargées d’organiser des procédures de médiation et de conciliation. Celles-ci ont entre autres fonctions, celle d’organiser ou de faciliter un traitement de proximité, rapide, diversifié et adapté des litiges de la vie quotidienne et de certaines infractions pénales, et de prévenir leur déroulement (art. 2, 2 du décret n° 2007-1253 du 23 octobre 2007).

. Pour une promotion des modes alternatifs de règlement des litiges fonciers (suite)

Les maisons de justice constituent ainsi des instances particulièrement adaptées pour le règlement des conflits fonciers. Pour cette raison, un renforcement du maillage du territoire en Maisons de justice à travers un accroissement important de leur nombre et une implantation spatiale plus équilibrée est souhaitable.

Dans ce sens, on note que lors de la dernière rentrée solennelle des Cours et Tribunaux du 18 janvier 2022 dont le Thème était « Justice et conflits fonciers : application de la loi sur le domaine national », il a été révélé que « Selon les statistiques, plus de 2.725 cas de conflits fonciers ont été traités par les maisons de justice au plan national, dont 600 en 20145, 453 en 2016, 469 en 2017, 352 en 218 et 851 en 2019 » d’où un plaidoyer pour renforcer l’office des maisons de justice.

2- La piste de l’arbitrage et de la médiation

La plupart des litiges sont complexes en ce qu’ils opposent le droit de propriété foncière à la légitimité historique des populations sur des terres qu’elles cultivent depuis plusieurs générations pour leur subsistance. C’est pourquoi, il ne semble pas souvent pertinent de rechercher des solutions exclusivement sous l’angle du droit. Il y’a lieu, de tenir compte de la dimension sociale de ces terres car une solution qui ignorerait cet aspect serait difficile à mettre en œuvre car elle rencontrerait forcement une vive opposition des populations.

Un médiateur foncier avisé pourrait être une alternative à la voie judiciaire pour proposer aux parties différentes solutions et les aider à établir un plan de gestion du conflit réalisable et viable.